Les plans santé au travail (PST)

Le Conseil d’Orientation des Conditions de Travail (COCT) s’est réuni mardi 8 décembre 2015 sous la présidence la ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, pour adopter le troisième Plan Santé au Travail qui constituera la feuille de route du gouvernement en matière de santé au travail pour la période de 2016 à 2020.

Ce plan marque un infléchissement majeur en faveur d’une politique de prévention qui anticipe les risques professionnels et garantisse la bonne santé des salariés plutôt que de s’en tenir à une vision exclusivement réparatrice. Il prend aussi pleinement en compte la qualité de vie au travail.

Bilan du Plan santé au travail 2016-2020

Fruit d’une co-construction entre organisations syndicales et patronales, organismes de sécurité sociale, acteurs de la prévention professionnelle et administrations de l’Etat, le Plan santé au travail (PST) 2016-2020 avait fixé 10 objectifs opérationnels organisés autour de trois axes :

• donner la priorité à la prévention primaire et développer la culture de prévention (à rebours d’une approche longtemps centrée sur la réparation),
• améliorer la qualité de vie au travail, levier de santé, de maintien en emploi des travailleurs et de performance économique et sociale des entreprises (pour répondre aux enjeux de santé publique mais aussi de maintien dans l’emploi d’une population active vieillissante et davantage touchée par les maladies chroniques évolutives) ;
• renforcer le dialogue social et les ressources de la politique de prévention en structurant un système d’acteurs, notamment en direction des TPE-PME.

Elaboré collectivement, le bilan du PST 3 s’attache à souligner pour chacun des objectifs du plan les enjeux, avancées obtenues mais aussi les progrès qui restent à accomplir. La réflexion intègre les problématiques soulevées par les crises survenues au cours de la période comme les épisodes caniculaires ou la pandémie de la Covid-19.

Le bilan du plan santé au travail 2016-2020 va nourrir la réflexion sur le 4e plan santé au travail qui couvrira la période 2021-2025 et dont l’élaboration a commencé.

Le combat pour l’emploi engagé du fait du ralentissement économique conjoncturel doit aller de pair avec la volonté commune de tout faire pour mieux prévenir la pénibilité par une politique de prévention primaire plus effective, assurer à chacun la préservation de son intégrité physique et psychique, son bien-être au travail, et le bénéfice de conditions de travail de qualité.

Cette promotion de la qualité des emplois doit être un axe prioritaire. La santé au travail et l’amélioration des conditions de travail sont tout à la fois une clé de la performance économique et sociale, et de la compétitivité, une exigence pour le recrutement et le développement de l’emploi dans certains secteurs professionnels, et enfin une condition du maintien en activité des salariés les plus âgés et de la valorisation de leur expérience.

Introduction

De réels progrès ont été accomplis dans notre pays comme en Europe en matière de sécurité, de prévention et de protection de la santé des travailleurs. Les entreprises conçoivent aujourd’hui que l’investissement dans l’amélioration des conditions de travail, pour une bonne qualité du travail, est une condition de durabilité de la performance économique. À ce titre, la lutte contre la pénibilité est un enjeu majeur partagé qui doit s’inscrire dans une politique plus globale d’amélioration des conditions de travail, de développement des compétences et des potentiels afin de valoriser l’homme au travail et par le travail. La prévention des risques professionnels permet d’améliorer non seulement les taux d’activité de la population en âge de travailler et l’état de santé des travailleurs, mais aussi la compétitivité des entreprises.

Le premier Plan Santé au travail 2005-2009 avait affiché comme objectif la réforme du dispositif national de prévention des risques professionnels. Il a ainsi permis de donner une visibilité politique aux
objectifs publics en matière de santé et de sécurité au travail. En affichant des priorités claires, en renforçant les moyens d’intervention de l’administration du travail et en particulier de l’inspection du
travail, en développant la connaissance et l’évaluation des risques professionnels, ce plan a constitué une avancée pour le développement de la politique de santé au travail.

Cet élan doit être poursuivi et renforcé : le développement de la santé et du bien-être au travail et l’amélioration des conditions de travail constitue un enjeu majeur pour notre politique sociale dans
les années à venir. Ceci passe par la mise en œuvre effective d’actions visant à réduire les accidents du travail et les maladies professionnels, à prévenir les risques professionnels, l’usure au travail et la dégradation de la santé, ainsi qu’à permettre le maintien dans l’emploi.

C’est très naturellement que le nouveau Plan Santé au travail s’inscrit dans cette démarche :

• en recherchant des synergies avec l’ensemble des plans de santé publique, notamment avec le Plan Cancer 2 et Plan national Santé environnement (PNSE 2) ; les conventions de gestion et les contrats de progrès des organismes de sécurité sociale, la convention d’objectifs et de gestion pour la branche AT-MP (2009-2012), et des autres acteurs institutionnels de la prévention ;
• en mobilisant les organisations professionnelles et syndicales ;
• en plaçant les entreprises – chefs d’entreprise et cadres dirigeants, salariés et institutions représentatives du personnel – au centre de la stratégie qu’il décline.

La démarche d’élaboration de ce deuxième Plan a été largement participative, puisqu’elle a associé, depuis l’été 2009, non seulement les administrations concernées mais également les organismes de prévention et l’ensemble des partenaires sociaux dans le cadre du Conseil d’orientation sur les conditions de travail, installé
en avril 2009.

Les partenaires sociaux, aux niveaux national et local, jouent, en effet, un rôle essentiel pour l’élaboration de cette politique publique et pour sa mise en œuvre. Une concertation des acteurs régionaux,
notamment les comités régionaux de prévention des risques professionnels, a également été conduite pour l’élaboration du plan.

Les constats

Des progrès indéniables ont été accomplis en matière de santé et de sécurité au travail au cours de ces
dix dernières années. Pour autant, nous ne devons pas relâcher notre effort car certains chiffres restent élevés :

• le nombre des accidents du travail stagne à un niveau trop élevé d’environ 700 000 par an (dont plus de 44 000 accidents graves) ;
• pour le seul régime général, les maladies professionnelles ne cessent d’augmenter (plus de 45 000 en 2008) ;
• plus d’une personne par jour meurt d’un accident du travail (569 décès en 2008) ou des suites d’une maladie professionnelle (425 décès en 2008) ;
• plus de 13 % de la population active sont aujourd’hui exposés à au moins un agent cancérogène ;
• environ 55 % des accidents mortels du travail des salariés du régime général sont des accidents de la route ;
• trop d’avis d’inaptitude débouchent sur un licenciement.

**Les enjeux du Plan Santé au travail 2

Fort de ces constats, il apparaît évident que le combat pour l’emploi engagé du fait du ralentissement économique conjoncturel doit aller de pair avec la volonté commune de tout faire pour mieux prévenir la pénibilité par une politique de prévention primaire plus effective, assurer à chacun la préservation de son intégrité physique et psychique, son bien-être au travail, et le bénéfice de conditions de travail de qualité.

Cette promotion de la qualité des emplois doit être un axe prioritaire de notre politique. Le gouvernement y accorde d’autant plus d’importance que la santé au travail et l’amélioration des conditions de travail sont tout à la fois une clé de la performance économique et sociale, et de la compétitivité, une exigence pour le recrutement et le développement de l’emploi dans certains secteurs professionnels, et enfin une condition du maintien en activité des salariés les plus âgés et de la valorisation de leur expérience.

Outre l’objectif transversal de travailler mieux à tous les âges de la vie, quatre axes majeurs seront mis en œuvre :

• développer la recherche et la connaissance en santé au travail dans des conditions de pérennité, de visibilité et de rigueur scientifique, et en assurer la diffusion opérationnelle, jusqu’aux entreprises et à leurs salariés ;
• développer les actions de prévention des risques professionnels, en particulier des risques psychosociaux, du risque chimique, notamment cancérigènes, mutagènes ou reprotoxiques (CMR) et neurotoxiques, et des troubles musculo-squelettiques (TMS) ;
• renforcer l’accompagnement des entreprises dans leurs actions de prévention, en s’attachant tout particulièrement aux entreprises de moins de 50 salariés, souvent dépourvues de représentation du personnel, mieux les informer des enjeux de la prévention et leur procurer les outils indispensables et adaptés ;
• renforcer la coordination et la mobilisation des différents partenaires, tant au niveau national que dans les régions, et assurer, au travers de la mise en oeuvre de la réforme des services de santé au travail, la place de ces acteurs dans la stratégie de prévention.

Enfin, ce nouveau plan doit s’inscrire dans un contexte plus général qui suppose :

• de traduire la stratégie européenne de santé au travail 2007-2012, qui pose notamment le principe d’une réduction de 25 % du taux d’incidence global des accidents du travail ;
• de contribuer à la stratégie européenne pour l’emploi pour renforcer les taux d’activité des seniors, en particulier en favorisant la prévention primaire de la pénibilité et en renforçant les dispositifs visant à prévenir la désinsertion professionnelle ;
• d’assurer la mise en œuvre par les fabricants, importateurs et utilisateurs en aval de substances chimiques, dans les délais impartis, par des règlements protecteurs de la santé des salariés (à commencer par les dispositifs Reach et CLP) ;
• de renforcer notre réactivité face au développement de certains risques, comme les risques psychosociaux ou à la menace de risques émergents, notamment les risques chimiques ;
• de prendre en compte l’impact sur les salariés des nouvelles formes d’organisation des processus productifs et d’accentuer fortement l’amélioration des conditions de travail, notamment pour les petites et moyennes entreprises, pour les travailleurs fragilisés en raison de leur situation de travail, ou encore face à des risques émergents ou à des mutations technologiques.

Le plan santé au travail 2005-2009 a eu pour objectif d'engager une nouvelle dynamique afin d'améliorer durablement la prévention des risques professionnels. Son but était de faire reculer ces risques, sources de drames humains et de handicaps économiques, et d'encourager la diffusion d'une véritable culture de prévention dans les entreprises.

C'était un plan pour rassembler les énergies et fédérer l'ensemble des acteurs, aux niveaux national et local, autour de cet objectif commun. Ce fut donc avant tout un plan d'organisation. Il a visé à mieux structurer notre dispositif de prévention. Il a permis, en particulier, un changement d'échelle dans la connaissance des risques professionnels, grâce à la création d'une agence publique en charge de leur évaluation scientifique.

Ce plan s'est inscrit dans le long terme. Il a fait l'objet, en concertation notamment avec les partenaires sociaux, d'un suivi, de bilans réguliers et donnera lieu à la mobilisation de moyens humains et financiers, avec des objectifs ambitieux à horizon 2009.

C'est là le sens du plan santé au travail qui, dans la continuité du plan de cohésion sociale, vise à réconcilier progrès social et prospérité économique, croissance durable et cohésion sociale.

Consulter le bilan du PST après deux années de mise en œuvre

Adopté en conseil des ministres le 23 février 2005, le Plan Santé au Travail 2005-2009 constitue, pour les cinq années de sa durée, un levier particulièrement efficace et cohérent pour la mise en œuvre d'actions contribuant de manière effective à l'amélioration des conditions de travail et à une meilleure prévention des risques professionnels.

Le PST comprend vingt trois actions, organisées autour des quatre objectifs suivants :
- Développer les connaissances des dangers, des risques et des expositions en milieu professionnel ;
- Renforcer l'effectivité du contrôle ;
- Refonder les instances de concertation du pilotage de la santé au travail ;
- Encourager les entreprises à être actrices de la santé au travail ;

D'importants chantiers ont été entamés au cours des deux premières années de mise en œuvre de ce plan

A. des efforts ont été engagés en faveur du développement de la connaissance des dangers et des risques professionnels

L'AFSSET, agence publique d'expertise placée sous la tutelle conjointe des ministres chargés de la santé, de l'écologie et du travail, et qui a pour mission de fournir les études nécessaires à l'élaboration des règles et des actions adaptées à la protection de la santé des travailleurs sur le lieu de travail, a été créée par l'ordonnance du 1er septembre 2005, vu ses moyens renforcés (30 postes de scientifiques de haut niveau ont été créées) et est aujourd'hui opérationnelle.

Pour mener à bien ses missions, l'AFSSET prend appui sur un réseau d'organismes experts ou de recherche (21 au total dont InVS, INRS, AFSSA, INSERM, CNRS) avec lesquels elle doit nouer des relations contractuelles de partenariat durable. La construction et l'animation de ce réseau national d'expertise publique, avec des partenaires institutionnels de taille et de statuts différents, afin de coordonner les travaux d'évaluation des risques sanitaires dans les domaines de l'environnement et du travail, constituent pour l'agence un enjeu important des prochaines années.

Par ailleurs, l'agence a vu ses moyens renforcés et confirmés. Outre la poursuite de la politique de recrutement de scientifiques de haut niveau (30 agents ont ainsi été recrutés au titre des années 2005-2007), un contrat d'objectifs et de moyens (COM) a été signé le 17 avril 2007 entre l'agence et ses trois ministères de tutelles.

Ce contrat fixe et consolide les orientations stratégiques de la montée en charge de l'agence sur la période 2008-2011, en lui assignant des objectifs détaillés auxquels sont annexés des indicateurs qui permettront d'en assurer le suivi.

Il prévoit notamment l'amélioration du traitement des saisines confiées à l'AFSSET, depuis leur formulation jusqu'à leur restitution, en permettant de mener ces travaux selon des délais convenus à l'avance, et répond ainsi aux recommandations effectuées par l'IGAS et de l'IGE dans leur rapport de décembre 2005. Il envisage aussi les conditions du développement des missions permanentes de l'agence, dans le cadre du futur dispositif français de mise en oeuvre de REACH ou encore dans sa fonction d'expertise des valeurs limites d'exposition professionnelle (VLEP).

Le COM chiffre par ailleurs les moyens qui seront nécessaire à l'accomplissement de chacun des objectifs fixés à l'agence. Parmi ces moyens figurent explicitement, les 20 nouveaux emplois de scientifiques supplémentaires pour la période 2008-2009.

Depuis 2005, l'agence a engagé, à la demande du ministère du travail, des études sur un nombre conséquent de substances signalées comme particulièrement dangereuses ou sur lesquelles pèsent des soupçons de dangerosité.

- Evaluation des risques sanitaires liés à la présence de formaldéhyde ;
- Evaluation de l'exposition des travailleurs aux fibres minérales artificielles silicieuses ;
- Exposition des travailleurs aux éthers de glycol ;
- Effets sur la santé des nanomatériaux ;
- Evaluation de la toxicité et des risques associés aux fibres « courtes » d'amiante ;
- Etude sur la substitution des substances chimiques cancérigènes, mutagènes et -reprotoxiques ;
- Analyse de cohérence et travaux d'expertise préalables au processus de décision concernant la fixation des valeurs limites d'exposition professionnelles

Ces études sont en cours de réalisation et les avis de l'AFSSET seront publiés et communiqués au fur et à mesure de l'avancement des travaux, de manière à engager, si nécessaire, les travaux d'adaptation de la réglementation visant à améliorer encore la protection de la santé des salariés qui seraient exposés à ces substances.

B. la communauté scientifique a été mobilisée sur les questions touchant à la santé et de la sécurité au travail

Des appels à projets de recherche de grande envergure ont été lancés au cours des deux dernières années. Les recherches engagées portent sur les grands types de pathologies (cancers ; maladies respiratoires et allergiques, cardiovasculaires, neurodégénératives et neurologiques, infectieuses ; troubles de la fertilité ; stress), la connaissance des expositions, notamment aux nanoparticules, aux pesticides et au mercure. Elles portent aussi, pour certaines d'entre elles, sur les dimensions sociales, économiques et organisationnelles des questions de santé-environnement et santé-travail.

les résultats de ces études qui portent à la fois sur les grands types de pathologie, la connaissance des expositions et sur les dimensions sociales, économiques et organisationnelles de la santé au travail, permettront d'éclairer scientifiquement les décisions de gestion des risques qui incombent en la matière aux pouvoirs publics

C. le plan Santé au travail 2005 - 2009 renforce l'effectivité de l'application du droit et mobilise ses moyens sur le terrain

Le PST permet d'accroître la pertinence et l'efficacité des actions de contrôle qui sont conduites sur le terrain, pour faire respecter les droits des salariés sur leur lieu de travail, en priorité dans le domaine de la protection de leur santé et de leur sécurité.

La création des cellules régionales d'appui scientifique et technique pluridisciplinaires, initiée dès 2005, dans 7 régions, s'est poursuivie en 2006 dans 8 nouvelles régions (Alsace, Bretagne, Basse-Normandie, Centre, Lorraine, Pays de Loire, Picardie, Poitou-Charente). Ces cellules, qui ont vocation à accueillir, autour des inspecteurs du travail des médecins du travail et des ingénieurs de prévention, permettront de renforcer les compétences des agents de contrôle dans leurs missions sur le champ, à forte technicité, de la santé et de la sécurité au travail.

La couverture territoriale métropolitaine s'achève en 2007 avec la création des 8 dernières cellules et un premier bilan sera établi sur la base d'une enquête réalisée sur les 15 premières cellules mise en place en 2005 et 2006.

D. la modernisation de la gouvernance de la prévention est engagée

- au niveau national, le projet d'adapter le Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels (CSPRP) aux nouvelles réalités et aux nouvelles formes d'actions est en cours. A l'issue de la conférence tripartite sur les conditions de travail du 4 octobre 2007, le ministre du travail a proposé de faire évoluer cette instance pour la transformer en conseil d'orientation sur les conditions de travail (COCT). Cette instance aura pour mission de proposer des avis, des orientations et des priorités.

- la réforme des instances de pilotage de la prévention des risques professionnels s'est concrétisée au niveau local avec la création, par le décret n°2007-761 du 10 mai 2007, des comités régionaux de prévention des risques professionnels (CRPRP).

L'idée centrale est de créer, au niveau régional, une instance de dialogue et d'échanges au sein de laquelle l'ensemble des acteurs régionaux et locaux impliqués, rassemblés pour la première fois, coordonneront leurs actions de prévention en milieu de travail et bâtiront une politique relayant ou complétant la politique nationale de prévention des risques professionnels, articulée avec la politique de santé publique.